加强规范性文件备案审查工作的几点思考

2009年8月24日 09:50:45   来源:rd    八面来风

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第五章第三十条规定:县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:

(一)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;

(二)同法律、法规规定相抵触的;

(三)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。

由此在国家法律层面上正式确立了规范性文件备案审查制度。这一制度在法律层面上的正式确立,为人大常委会依法审查规范性文件,制约“红头文件”“泛滥”提供了一把利剑。

“红头文件”没有什么确切定义,只是一个俗称,一般是指有关国家机关制定并公布,在一定范围、时间内对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的规范性文件,因其经常以带有红色字体的国家机关名称的抬头的文件形式印发,因此得名。目前,各级人大及其常委会、政府和人民法院、人民检察院都可以在其职权范围内印发规范性文件。

对有关国家机关制定的规范性文件进行备案审查,是法律赋予各级人大常委会的一项监督职权,也是维护社会主义法制统一的一项重要制度。但从监督实践来看,目前这项制度以及该制度的执行还存在诸多问题。一是审查的范围过小,很多地方未将党政联合发布的文件以及司法机关发布的文件例入审查的范围。二是没有统一的审查标准,规范性文件的审查缺乏操作性。三是规范性文件的审查主要是被动审查。四是备案审查的时间过长等等。

目前人大常委会应当通过下列措施进一步加强和改进规范性文件的备案审查工作:

一、提高对规范性文件审查制度重要性的认识

制定规范性文件是一种抽象行为,?个违反宪法、法律和法规、不适当或有失公正的规范性文件一旦实施,危害的不是?个人或者几个人的利益,而是影响到一个方面、?个系统、?个地区,会在?个较长时间,损害成千上万人民群众的利益,甚至会引起社会的不稳定。规范性文件审查未能很好开展,?个重要原因是有关方面对这项工作认识不高,重视不够。各级人大常委会必须首先提高对建立健全落实规范性文件审查制度重要性、紧迫性的认识。

首先,对规范性文件进行备案审查,是对权力进行制约的一种有效手段。地方组织法赋予了县以上地方人大及其常委会“撤销下一级人民代表大会及其常务委员会不适当的决议”、“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”的职权,其立法宗旨就是要对国家机关的权力进行有效制约,促使国家机关在权力机关的监督下开展工作。

其次,对规范性文件进行备案审查,是现代民主政治的必然要求。现代民主政治的一个显著特征就是唯法是尊,法律至上,公民享有广泛的民主管理国家政治、经济、社会事务的权利。要做到这一点,就要求国家行政机关依法行政,司法机关公正司法,并从属于国家权力机关。这种权力机关对同级行政机关、司法机关和下一级权力机关的规范性文件审查的过程,是确保人民意志不被扭曲的重要手段,同时也只有通过监督与制约,才会使权力的行使不致偏离民主与科学的准则,才会产生民主与科学的社会行为规范。

再次,对规范性文件进行备案审查,是促使国家机关依法办事,保障宪法和法律正确实施的需要。国家权力机关加强对规范性文件的审查,及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件,就能有力地制止执法中的偏差现象,确保法律法规的正确实施,进而从根本上维护人民群众的利益。

二、准确把握规范性文件的内涵和外延规

范性文件审查是一项非常严肃、涉及面广、技术性强的监督活动。明确规范性文件的内涵和外延,是顺利开展规范性文件备案审查的前提。笔者认为,规范性文件是指有权国家机关制定的具有规范性内容和普遍适用效力的文件总称。具体应当包括:

(一)法律、法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章;()地方各级人民政府及其所属部门发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则等各种文件;

(三)地方各级党政机关联合发布的涉及全局的、与人民群众的切身利益密切相关的具有规范性内容的文件。

(四)各级审判、检察机关作出的适用法律法规的规定和审判、检察工作具体程序等司法文件。

(五)地方各级人大及其常委会为实施法律、法规或者就本行政区域内的重大事项作出的决议、决定等文件。

三、科学确定规范性文件备案审查的标准

审查规范性文件,主要应围绕法律法规规定的“不适当的”与“同宪法、法律法规相抵触的”来进行。审查其是否与宪法、法律、法规和上级、本级人大及其常委会所作的决议、决定相抵触,这是至关重要的。这种审查就是合法性审查。这种审查,既包括制定规范性文件的主体和程序是否符合法律、法规的有关规定,也包括有无“相抵触”的内容。所谓相抵触,主要有如下几种表现:一是作出与法律法规或者上级、本级人大及其常委会的决议明显相反的规定,或者作出旨在抵消上述法律性文件精神的规定;二是与法律法规或者上级、本级人大及其常委会的决议中的明确规定不抵触,但与其立法目的和立法精神相反;三是涉及公民基本权利义务等不允许地方规定的;四是明显搞地方保护主义,分割社会主义统一市场的。只有明确了标准,审查起来才便于操作。总之,不管是什么规范性文件,不管发文机关如何强调合理、可行,只要违背了法律、法规的“非人格性”准则,权力机关都应该依法进行审查,并作出相应的处理。

四、切实加强审查机构和队伍建设

审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性、技术性都很强的工作,没有一个专门的审查机构,没有一批高素质的专业人员,很难承担起审查职责。目前,规范性文件备案审查工作主要是由人大常委会法制工作机构承担。随着人大监督工作的深入,加强对有关国家机关的规范性文件审查的任务将越来越重。为从组织上保证这项工作的开展,具有规范性文件审查职责的部门应当设立专门的审查机构,配备相应的专业人员,专门负责规范性文件的备案审查工作。

五、加强规范性文件备案审查的具体制度建设

一是要切实保障公民、法人或者其他组织提出审查规范性文件的权利,提高规范性文件备案审查的民主程度,扩大公民有序政治参与。二是要建立统一公布制度,规范性文件应当在规定的载体上统一发布,不得作为行政管理的依据。三是建立定期评估制度,制定机关和实施机关应当定期对该规范性文件实施情况进行调查研究,并决定是否要对文件进行修改调整。

 
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