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公民有序的政治参与的制度价值

发布日期:2004-09-15  10:00:33 来源:: 浏览次数: 字体:[ ]

公民有序的政治参与的制度价值

王桢桢

  中共中央总书记胡锦涛在十六届二中全会讲话和中共中央政治局第八次集体学习中,明确把政治文明建设作为社会主义现代化建设的重要目标和重要任务。强调“坚持政治文明的正确方向,最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”。而在三个坚持中,人民当家作主又是社会主义民主政治的本质要求,是社会主义政治文明的根本要求。党的十六大提出的“扩大公民有序的政治参与”,不仅为实现和发展社会主义民主提供了一条有效的途径,也为完善人民代表大会制度指明了方向。

  公民参与政治作为一项制度安排,它的制度价值主要表现在它能维护和发展公民的自身利益。这项制度定义符合我国人民民主专政的国家性质,充分体现了“三个代表”的重要思想,是建设社会主义政治文明的必然选择。

  一、公民有序的政治参与是社会主义政治文明的重要标志

  所谓政治文明,就是指人类政治生活的进步状态。具体而言,是指一个国家的社会各阶级、各阶层、各政党、各利益集团的相互关系和形式上的进步水平和发展成果。衡量一国政治文明的重要标志,就在于一国公民参与管理国家的范围和程度,一国的政治制度体现的是少数人的民主还是多数人的民主。人民参与国家政治活动的程度范围越广、程度越高,就越能保障公民的政治权利,也就标志着这个国家的政治文明程度越高。若人民对国家的法律制度、官员的选举、重大事项的决定等有发言权,那么这个国家制定的法律、选举的官员以及做出的重大决定,就能较充分地体现人民的意志和愿望。

  我们也应该看到,一个国家对于政治制度的具体选择也要考虑成本和收益,从根本上来说还是要看是否真正符合广大人民的共同利益。不能简单地认为全民的参与就是真正的民主,民主的实现不仅仅是数量上范围上的量化,更重要是质量上程度上成效上的质化。民主政治和政治文明建设是一个循序渐进的过程,而让公民有序地参与政治也是一个渐进式的路径,不可能一蹴而就。从间接参与逐步到有选择有针对性的直接参与,需要适时而变。不能简单地定论直接参与的程度越高,民主化程度就越高,对政治文明建设就越有利。应该具体问题具体分析,区别直接参与和间接参与两种方式所带来的成本和效应。如果采用直接参与的方式,所付出的内部成本较高。这是因为公民参与政治决策有一个相互依赖的决策成本和决策外部成本。对公民个人而言,同意不同意一项决策,意味着自己要不要承担决策的成本。对于某些事宜,或者采用公民直接参与的方式不具备实施的条件,或者采用公民直接参与的方式所付出的代价远大于这项事情本身所蕴含的价值。但是这种方式由于最广泛地吸纳了公民的参与和建议,更能照顾到公众利益,那么其产生的正外部效应就较大,而负外部效应较小。如果采用公民间接参与的方式,则所付出的内部成本较小。由少部分人来制定规则或者做出决定,虽然有利于降低决策成本、提高决策效率,但是这种决策方式不可避免地带有天然的局限性,还容易被少数人所操纵,为少数人的利益服务。这样所导致的负外部效应就较大。广大人民群众被迫接受少数人制定的制度和决定,承担这些制度和决定带来的外部效应;却难以抗争,争取自己的权益。这无疑对大多数人来说是极为不公平的,也是有悖于人民民主专政的原则的。

  通过分析上述两种参与方式,我们发现各有利弊。而选择公民不同的参与方式,主要取决政府不同的价值导向。侧重于降低决策成本、提高决策效率,选择间接参与的方式比较经济快捷;侧重于反映全民意志,选择直接参与的方式成效较大,更为公平。作为国家管理者的政府,无法避免要面临这种制度实施方式的选择。笔者认为,这两种制度不能以优劣论,而是要看具体的形势和事项,针对不同的领域、不同的目的,选择不同的参与方式。归根结底,都是通向参与政治的路径选择。不管走那一条路,要让公民参与政治的方向是不会变的。这是人民的呼声,是历史的潮流。

  社会主义政治文明,从根本上否定了剥削与专制的制度,确定了人民当家作主的地位。其重要的标志就是广大人民群众成为国家政治生活的主体,能够有序地参与国家管理;同时我国在宪法上确立了人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,人民代表大会制度是我国的根本政治制度。这项制度是社会主义民主政治的根本标志,是社会稳定的基石,是人民权利的保障。虽然这项制度保证了人民参与政治的权利,但是现阶段囿于政治、经济、文化等条件的制约,公民参与政治的程度和范围都极为有限。所以要发展社会主义政治文明,就必须通过具体的制度安排,通过制度化法律化的有效形式,有秩序地扩大公民参与管理国家的范围。只有让人民合法有序地切实参与国家的政治生活,“人民是国家的主人”才不是一句空话,社会主义政治文明的先进性才能得到充分体现。

  二、公民有序的政治参与是实现人民当家作主的重要方式

  我国宪法明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这就意味着人民是国家的最高权力主体,一切其他的具体化的国家权力,都是由这一最高权力主体派生而来的。这种权力不是抽象的概念,而是具体的实施。民主不仅应当得以实现,而且应该以人民看得见的方式来实现。为了避免赋予人民的最高权力在现实生活中流于空洞,不仅需要丰富人民民主权利的具体内容,扩大人民参与政治的范围;还需要用法律和制度规范人民参与政治的行为。这就需要具体有效的制度供给,为公民行使民主权利提供具体的制度安排。主要体现在公民参与选举、参与立法、参与决定、参与监督四个方面。

  (一)选举权是公民有序地进行政治参与的最重要、最直接、最广泛的权利。由于让全体公民都直接参与管理国家,直接表达自己的愿望和意见并不具备现实的可能性,那么只能通过代议的方式,委托人民代表去行使公民的权利。代议制实际上也就是间接民主的一种实践方式。代议制最关键的问题在于这部分选出来的代表集中了人民手上分散的权力,拥有一定的决定权。他们当选后能否正确地行使权力,能否真实地代表人民的意愿,代议制运作是否有效,乃至于这种间接参与政治的方式是否可以真正实现人民当家作主,都主要取决于代表的素质和影响力。而现在存在的某些贿选行为、代表失职行为、代表滥用职权行为,都警示我们当前选举制度的缺陷。首先是代表与人民之间存在信息不对称。老百姓并不了解自己选出来的代表的素质和能力,代表们往往也缺乏体察民情的主动性和积极性。这就在代表与人民之间造成信息缺失的空白地带,导致人民不能很好地行使和利用手中的选举权,代表不能正视自己的地位和职责,个别代表甚至沦为少数利益团体的“代言人”。这就需要我们建立代表的资格审查和信息公开制度,健全广大人民对代表的监督和评议制度。在代表和人民之间搭起沟通和联系的桥梁,提高人民的民主参政意识,强化代表对人民负责的意识。还有一个较易被人们忽略的问题,就是代表的素质和能力。是否思想先进就能有效地表达人民的意愿呢?是否劳动模范就有能力担纲起代表的职责呢?代表的选举也应该引入竞争机制,明确代表的素质标准。代表应该是思想道德素质与科学文化素质并重的,只有这样的代表,才不仅可以为人民利益说话,而且可以以有效合理的方式表达,达到预期目标,取得应有成效。应该认识到“代表”本身也是一门学问,只有重视代表的培训和锻炼,定期考核,通过竞争优胜劣汰,才能提高代表的素质。

  (二)公民参与立法,才能真正地把反映人民利益和要求的主张通过法定程序上升为国家意志,实现以法治权、以法治官、以法治国。从而从制度上、法律上保障和确认人民当家作主的权力,并规范制约国家权力及其运用。我国现以依法治国作为治理国家的基本方略,那么所依何“法”,对于社会主义建设的成败起了决定性的作用。应该承认,我国现在在法规的制定上取得了较大进步,如利用新闻媒介宣传、举行听证会等,这对于法律代表人民利益起到了积极作用。但是人们对于立法的参与仍然是极为有限的。有些部门在立法上仅从部门利益出发而摒弃了群众所需,最终法规的实施效果却还是落实在群众身上。而我国现行法律对于这种“恶法”给群众造成的损害缺乏应有的补偿机制。为了尽量减少法律法规对人民产生的负外部效应,在立法的具体制度安排上,就应该在立法前听取公民的建议,在立法过程中让一部分公民旁听和评议,给予公民在立法过程中发表意见,提出反对的机会, 促使立法机关不断修正,使法律最大范围体现人民意志。这样做虽然可能提升立法成本,但相对于这样制定出来的法律给人民带来的正外部效应,还是收益大于支出的。

  (三)公民参与本地区重大问题的决策是公民参与政治的主要内容。党的地方各级委员会拥有对本地区重大问题的决策权,而地方各级人民代表大会拥有对本地区重大事项的决定权。从根本上讲,党委的决策权和人大的决定权都是人民赋予的,必须符合人民的根本愿望和国家的根本利益。两种权力应该是有机结合而非相互排斥的。但是我们也应看到有些地方官员为了追求政绩最大化,搞“政绩工程”,劳民伤财,提升了个人的政绩却损害了人民的利益。既然人民才是决策和决定实施的终极承受人,那么人民就有权力干预决策的制定和实施。政府的重大工程建设、公共投资项目,甚至公务员的提升工资等一系列关系花费纳税人巨额钱款的行为,都应让公民参与判断作出选择。例如,地方政府每年的财政预算安排不仅由人民代表大会投票决定,而且也可以扩大讨论范围。有些支出项目,应直接广泛听取选民的意见,对于支出目的不明等项目,应当暂缓执行。实践表明,公民参与自己利益直接相关的重大决策容易收到实效。如物价调整让市民参与讨论,旧城改造的补偿直接征求被迁移社区的居民的意见,这样做使市民通过合法的程序维护了自身的权益,是市民直接地有序地参与当地政治的成功尝试。

  (四)监督制度是现代民主政治的支柱。公民参与监督应体现在两个方面:一是对“一府两院”工作的监督,二是对人大代表行为的监督。目前我国处于体制转型期,监督虚置和监督乏力的问题非常突出。不仅需要从实体法上明确公民的监督权力,还需要从程序法上完善现行的监督体制。因此,有必要尽快出台监督法,在法律上明确人大监督程序,使人大的监督工作趋于法律化、规范化。

  对于“一府两院”的监督,则要明确规范询问和质询的程序,还应该把对具体案件的监督延伸到对当事人的监督。赋予人大对过失当事人的处置权,这样人大监督才具有威慑力。同时还要对听取和审议“一府两院”工作报告,组织人大代表民主评议的程序作出具体规定;之后还应组织人大代表对报告进行投票测评,若测评不合格,则应追究报告单位及主要负责人的法定责任。此外对于政府承诺有否兑现、重大公共支出的细则、重大工程项目的成本和收益,两院执法的措施和成效等等,都应纳入人大的监督范围。

  对于人大代表行为的监督,必须建立专门的惩戒机制和实施机构。具体规定代表的渎职和不作为行为,针对这些行为的轻重给予不同形式的处罚。推进代表述职制度和代表公示制度,让代表接受选民的评议和公众的监督,从外力上促使代表增强自身素质,对人民负责。

  三、扩大公民有序的政治参与是完善人民代表大会制度的需要

  人民代表大会是由公民选出的人大代表组成的,那么这部分人大代表是否能充分地代表广大人民的意志,是否具备履行代表职责的知识水平和参政议政能力,以及公民能否有序地参与政治,关键取决于人民代表大会制度是否完善。这不仅关系到人民代表大会制度的作用和职能的发挥,也关系到能否代表和维护人民群众的根本利益。因此,完善人民代表大会制度是公民有序的政治参与的根本保障。

  首先,必须要“扩大”代表的界别。人大代表的产生,必须适应社会主义市场经济发展的要求。在社会主义市场经济条件下,我国出现了多种所有制形式以及多元化的经济主体,不同利益群体和社会阶层之间是存在区别和矛盾的。而这些非公有制经济成分作为社会主义市场经济的重要组成部分,社会变革中新出现的阶层作为社会主义事业的建设者,就要求我们正视这些利益群体和社会阶层的存在,肯定他们的地位,保障他们的权利。如果我们只规定各地代表的人数或者限制各行各业的代表比例,选出的代表就难以代表不同利益群体的需求,那么我们的人民代表大会制度就会落后于形势,不利于人民群众有序地参与政治活动,不利于最广泛地团结一切可以团结的力量。因此适当扩大代表的界别,让不同经济主体和社会阶层的代表都有机会参与政治和管理国家,给予不同界别的代表充分表达自己意愿和争取群体权益的机会,这样不但可以照顾到不同群体和阶层的利益,形成政治均衡;而且可以使人民代表大会制度更充分体现不同群体、不同阶层的根本利益。我们也应该意识到这种“扩大”不是“泛滥”,而是有所取舍。一方面要扩大代表的利益群体,另一方面则要限制代表的资格。应该规定侯选人的资格要求,如工作经验、居住年限、个人信用、知识水平等等。只有具备了良好素质的人大代表,才能在人民代表大会上有效地利用法律的武器,捍卫人民的权益。

 完善人民代表大会制度还需要在“有序”上下功夫。文革十年动乱为我们提供了惨痛的历史教训,在那种混乱无序的“民主”状态下,人民不仅不能有效地行使自己的民主权利,反而使人民自身的合法权利陷入任人践踏的境地。由此公民参与政治必须要“有序”,而要做到“有序”,首要必须“依法”。用法律为人民和代表参与政治的范围、层次、程度和具体程序等作出明确的规定。这就要求我们的立法机关重视程序法的价值。而我们现有的法律往往侧重规定实体性的权利,却缺乏具体的程序制度来保障这种实体法上规定的权利落到实处。造成的不良后果是公民虽然在法律上享有某些权利,却没有通向这些权利的阶梯;这些权利成为可望而不可及的空中楼阁,丧失了原本的价值。只有不断地构建完善通向这些权利的“阶梯”,才能使公民的权利真正有效地得以实现,通向民主的目的地。

  综上所述,扩大公民有序的政治参与是时代的选择,是历史的趋势。但是具体的民主实现方式则不能笼统地以直接参与或者间接参与来论优劣。而是应该根据国情民情,根据不同的情况选择不同的参与方式。就目前情况而言,让公民从普遍间接参与政治逐步演进到有选择的直接参与政治,无疑是我国政治文明建设的一个明智的路径选择。

 

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